当地时间4月14日,美国总统特朗普在新闻发布会上宣布,因为世卫组织在应对疫情上“严重失职,掩盖病毒传播的事实”,他将要求政府暂停向世卫组织供资,并对其开展一项为期60-90天的“全面”调查。
美国一些媒体表示,特朗普此举的法律依据可能是1974年的《国会预算和扣押控制法》。根据该项法律,美国总统的这一决定必须在45天之间得到国会的批准,否则应当按照国会原定的拨款方案执行。不过,白宫预算办公室表示已经找到数条无需国会批准的“断供”捷径,包括将资金转移至其他具有类似目的的公共卫生项目上。
美国是世卫组织的第一大供资方,承担会费比率达到22%,同时也是自愿贡献资源最大的提供方。虽然此次扣留资金的具体数量并不清楚,但对于世卫组织这样一个长期财政拮据的组织而言,不可能完全没有影响。断供是否会长期化、是否会带来连锁反应,其他供资方有没有意愿填补美国留下的资金空白,这些问题都还有待观察。
至此,特朗普政府这场“甩锅”大戏算是达到了高潮。或许对美国而言,世卫组织确实是个很适合拿来责备和惩罚的“软柿子”。为什么不这样做呢?大部分人对这个总部远在日内瓦的国际组织的历史与实际运作知之甚少,它应对跨国重大传染性疾病的历史也不那么令人满意,而且最重要的是,攻击世卫组织及其领导人,几乎不会带来任何实际后果。
特朗普“问责”世卫:于法、理、情皆不合
要求世卫组织以负责任的方式来履行职责本身并没有什么问题,它是一个国际公共机构,权力理应接受内外监督。但是特朗普政府的所作所为,并不是合法、合理、合情的问责方式。
第一是程序上不合法。世卫组织的权力来源于成员国的集体授予,按逻辑来说,对它表现的评估程序也应当由成员国集体启动。事实上,在应对2009年H1N1甲型流感和应对2014年西非埃博拉的问题上,成员国曾经两度授权成立审查委员会,对世卫组织的决策过程和《国际卫生条例》的落实情况进行研究,并提出了一系列改革建议。如今,美国单方面地启动审查程序,而且断供在前、调查在后。这是基于恰当程序的问责,还是政治泄愤,应该说是一目了然的。
第二是内容上不合理。特朗普指责世卫组织的许多理由都站不住脚。例如,特朗普认为,世卫失职的重要理由之一是没有建议进行严格的旅行限制手段。按照他的说法,在1月30日甚至更早之前,世卫组织就应该建议,全面切断中国与世界各国之间的人员往来。特朗普甚至表示,边境控制手段是应对疫情的根本要求。
《国际卫生条例》的宗旨是在尽量不干扰国际正常贸易与旅行的情况下应对跨国传染性疾病。跨国人员往来增加是全球化的客观现实,不仅带来了商贸繁荣,对于某些人而言更是生计所托。
撇开经济损失不谈,施加旅行限制的做法还可能导致人员从非法入境点偷渡,绕开了正常的公共卫生筛查程序,将更加不利于疫情控制。对于急需外部救援的国家来说,还可能阻碍医护人员的国际招募。世卫组织事实上不可能做出这种一刀切的政策建议。因此,《国际卫生条例》允许成员国基于科学依据和公共卫生理由采取超出建议的补充性措施。
第三是时机上不合情。新冠肺炎疫情可以说是前所未有的全球公共卫生危机。时至今日,病毒在发展中国家暴发只是时间问题。世卫组织自疫情出现以来,向发展中国家提供了大量物资援助。在全球检测试剂短缺、个人防护用品市场事实上已经近乎崩溃的情况下,世卫组织的物资采购和分配为许多国家维系了一条生命线。
美国断供世卫组织,最受影响的将是最不发达国家。众所周知,目前美国本国在检测试剂、口罩、防护服、呼吸机等关键性防疫物资供应上自顾不暇。4月2日,美国要求所有的对外援助物资掉头回国。显然,特朗普政府没有能力通过双边路径弥补断供后留下的治理鸿沟。而其他国际机构——如联合国儿童基金会也很难代替世卫组织在紧急情况下开展实地救助,或是因地制宜制定疫情防控计划的能力。无论特朗普政府是否承认,在现在的情况下,资助世卫组织事实上是最有效率的对外援助方式。
这场疫情已经造成了大量的生命和财产损失,对所有国家都是巨大的冲击,是全人类的悲剧,也是全球卫生治理的一次惨痛教训。现有的《国际卫生条例》是否能够满足应对重大跨国传染性疾病的要求?世卫组织的运作应当如何进一步改革和调整?这些本就是未来各国需要痛定思痛、共同反思的问题。但是特朗普政府的做法,显然不是奔着这个目标去的。
“甩锅”和攻击不是为下次危机做好准备的正确姿势
事实上,批评甚至要求解散世卫的声音一直存在,而危机往往是改革的催化剂。2003年“非典”(SARS)疫情加速了《国际卫生条例》的修订,2014年西非埃博拉危机后,世卫组织加强了实地运作的行动能力。此次新冠肺炎疫情也可以为全球卫生治理提供经验教训,以便在下一次危机中更好地应对。
对这个问题的反思和检视直接影响到未来的改革进程。在此,仅仅提出两点粗略的看法。
第一,需要树立全面公正的国际责任观。国际关注的公共卫生事件,这一概念本身就强调需要采取联合行动应对疫情的必要性。从逻辑上讲,控制疫情就不是、也不可能仅仅是一国的责任。因而全面审查各国表现就十分必要。现在国际舆论场上出现了一些将矛头对准中国的声音,这是试图以疫情首发国的“特殊责任论”取代“普遍责任论”,为本国应对不力开脱的做法,事实上是对国际法的扭曲。就拿通报义务来说,不少发达国家的表现就非常差。一些国家在国内病例十分有限之时就未能分享完整的病例报告;多个国家——包括美国,停止对轻症检测,上报世卫组织的数据误差恐怕也是非常大的。
第二,需要正视这次危机暴露出的治理赤字。与过去几次国际关注的公共卫生事件相比,新冠疫情规模超大、影响深远,这次危机的范畴事实上已经超越了狭隘的医疗卫生领域。中日韩与东盟国家领导人联合声明中指出,各国认识到“全民健康覆盖”(universal health coverage)的重要性,即所有个人以及群体都应当能够获得所需的卫生服务,而无需承担过重的经济负担。
“全民健康覆盖”议程考验各国以何种方式提供并分配卫生资源,因而在本质上是一个政治性而非技术性的问题。未来世卫组织是否能够在推进这一目标上获得实质性的进展,将政策力辐射到影响人民健康的各类社会经济因素上?
特朗普政府以不良的动机和错误的方式提出了一个部分正确的问题。世卫组织在危机应对中的角色的确应该被认真和严肃的检视,但以“甩锅”和攻击的方式掩盖真正的矛盾,并不是为下一次危机做好准备的正确姿势。
(汤蓓,上海外国语大学国际关系与公共事务学院副研究员)(本文来自澎湃新闻,更多原创资讯请下载“澎湃新闻”APP)